文／彭建文
目前國內30年以上老舊房屋比例將近50%，台北市則超過70%，若以超過30年以上老舊房屋約70%需要重建概估，國內需要更新的老舊房屋超過320萬戶(915萬戶(住宅存量)*50%*70%=320.25萬戶)，但都市更新所涉及的專業非常多元，所需要整合的關係人相當眾多，在都市更新利益龐大，但彼此卻不信任與少數堅持下，都市更新可說是一條漫長且辛苦的過程。以目前國內一年實際能執行更新的房屋6,000-10,000戶計算，等於需要300-400年時間才能完成重建，這是一個相當可怕的數字，顯示目前國內都市更新的速度遠遠趕不上房屋變老的速度，也遠不及人口老化速度，產生國內相當嚴重的「老人住老屋」問題。
目前國內各縣市均存在急迫的都市更新需求，但目前真正有具體推動進度的僅有雙北市。截至111年7月底為止，全國都市更新案件累計1,502件(包含事業概要已核准、事業計畫報核中、事業計畫已審定、以及已核定公布實施(已完成、施工中、未動工)等不同階段案件)，並以台北市830件最多，新北市324件次之，兩者合計占總件數3/4(76.83%)，台中市132件位居第三，台南市91件位居第四，六都中的高雄市(23件)與桃園市(17件)件數甚至較新竹市(39件)、南投縣(28件)為少。其實，國內都市更新推動緩慢的癥結原因不在於建築技術，而在產權整合複雜程度與財務可行性，產權整合部分需要公平合理的估價制度與強而有力的爭議處理機制，政府公權力的積極介入有其必要性，財務可行性部分除靠政府的容積獎勵與容積移轉機制外，當地的地價、房價、以及營建成本水準相當關鍵。
有鑑於都市更新推動的困境，政府於106年5月10日公布「都市危險及老舊建築物加速重建條例」，簡稱危老條例，基地無面積限制(參與都市更新土地的面積至少需要500平方公尺以上)，只要經過該基地土地及合法建築物所有權人100%同意，並通過危老建築評估後即可進行，其容積獎勵值較都市更新略低(都更獎勵上限為基準容積1.5倍或原容積加上0.3倍法定容積，危老條例獎勵上限為基準容積1.3倍或原建築容積1.15倍，且另有最高10%的時程獎勵），但因危老重建的程序相對較為簡化，亦享有地價稅與房屋稅的減免優惠，故吸引不少小基地以危老條例方式進行重建。全國危老申請件數累積達3,100件，核准2,403件，危老重建申請數量較都更重建數量有過之而無不及，近年甚至已出現不少都更重建案被瓦解成數個危老重建案的現象，個人認為這是一個非常值得關切與擔憂的問題。
對於發展已高度成熟且無向外擴張可能的都市而言，要找到尚未建築的空地相當困難，大面積的空地更是稀缺，將原有老舊、低度發展的既有建築物拆除重建，進行都市更新成為重要且必要的途徑，但都市更新不應僅是將原有建築物變新與增高的過程，更同時是鄰里環境品質改善，甚至是整體都市機能再生的契機，所涉及不僅是都市的居住安全、環境品質、生活機能、市容景觀等層面，更代表整都市的文化、品味、以及競爭力。亦即，因為都市更新(或稱都市再生)過程中可產生許多的公共利益(或稱外部利益)，所以政府要提供容積獎勵與稅賦優惠來鼓勵都市更新的推動，且容積獎勵或稅賦優惠額度應與其所能創造的公共利益呈正比。反之，若都更重建僅是讓更新單元的地主與建商獲利，卻未創造任何公共利益，甚至還對附近居民產生負面環境衝擊，此時容積獎勵或稅賦優惠的其正當性就會面臨高度的挑戰。以政府提供汽車舊換新的5萬元補助為例，若無舊車可能產生較高的空氣污染與公共安全疑慮，恐怕政府補助私人購買新車的正當性就相當不足，但即使有政府的換車補助，車主仍須要負擔大部分車價。
理論上，都市更新單元的面積愈大，所能創造的環境改善潛力與公共利益愈大，但現實情況是大面積整合的都市更新在推動上相當困難，於是部分建商與地主寧可慢慢從小面積著手，但這種切豆腐般的做法，卻很難達到都市更新訴求整體環境改善的目標，結果多是蓋出紙片屋，或形成人車動線規劃差、鄰里連結性不足的社區。針對目前都更重建與危老重建的競合，個人有以下的建議:
首先，為創造更美好的都市環境，都市計畫、都市設計、及都市更新三者間應緊密結合，而不應脫節，甚至彼此衝突或本末倒置，故都市更新是要有全盤計畫與具體實施方案，應能見樹也要見林，而危老條例是從既有都市更新機制外另闢蹊徑的應急與應變措施，彼此間之關係應是互補而非相互排擠，更不可喧賓奪主，建議未來仍應以都市更新為主，危老重建為輔。
其次，容積是公共財，容積的獎勵仍應以公共利益為依歸，而不應流於浮濫，否則在貪婪心態與短視近利下，容積獎勵不僅不會提升都市更新的速度，亦無助於都市再生，反而成為阻礙都市更新與環境品質惡化的毒藥。因此，建議政府未來應持續提升都市更新審議的效率，但不應為追求速度而犧牲公共利益的審查，否則將對都市未來長遠發展產生重大的危害。
第三，個人非常樂見國內以公辦都更、實施者以協議合建或權利變換方式、或自主更新等多元方式推動都更重建工作，讓地主與建商能視本身的能力與意願選擇適合自己的參與模式，故建議政府能強化不同都更參與管道在實務推動上的可行性，尤其是給予自主更新更多實質的協助。
第四、個人認同危老重建某種程度上能補充都更重建的不足，但卻不願見到危老重建取代都更重建的現象，為使都市更新與危老重建能相輔相成，建議應將兩者的獎勵值差異加大，且危險不等於老舊，老舊也未必危險，建議危老建築評估應具體且透明，嚴格加以把關。此外，現行危老重建要求土地與建物所有權人100%同意，此未必能解決危險所產生的急迫問題，建議此部分可彈性放寬且應有公權力介入解決。
最後，為避免過多開發條件不足的小基地透過危老重建進行開發，可參考現行新北市推動跨街廓都市更新容積調派機制，如此不但可將不適合開發的小基地規劃做為公園或綠地使用，而將其釋出容積移至較適合高密度發展的地區使用，如此可提升容積使用效益，並更能兼顧公私利益。
